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新常态下的PPP应创新管理模式与融资功能并重

发布时间:2016-02-04 点击数: 字号:【

  自党的十八届三中全会提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用的指导精神以来,PPP模式在国内迅速普及。特别是今年在经济下行的压力下,从中央到地方各级政府都在积极推行PPP模式,财政部、发改委等中央部委陆续出台了相应的PPP指导意见和政策指引,社会资本方跃跃欲试但实际签约率低。究其原因在于政府方什么项目都想做成PPP项目,不太理性,社会资本方融资能力、项目策划能力、风险管控能力不足,造成叫好不叫座的现象。资料表明,国家发改委首批发布的PPP项目总投资就达1.97万亿元,但实际落地率只有一两成。尤其是投资大、收费难、沉没成本大的市政基础设施项目,落地难度更大。

  一、原因分析

  1政府对PPP模式的实质理解不足

  一方面,是国家政策方面的原因,国家发改委和财政部政策存在差异。发改委意见是泛基础设施,财政部意见是只要有政府参与的就可以做PPP。另一方面地方政府债务规模激增,积极筹备PPP示范项目更多的是考虑解决地方债务问题,将PPP模式当成一个融资手段。由于国发[2014]43国务院关于加强地方政府性债务管理的意见等相应文件的出台,限制了地方政府通过融资平台融资,不少地方政府简单地将PPP模式的推广与地方债务危机挂钩,误将PPP模式当作解决地方政府融资问题的主要渠道,忽略了提高公共产品和服务的质量和效率才是推广PPP模式的根本目的。如果地方政府仅仅把PPP模式当作化解地方债务、解决地方债风险的救命稻草,那么,很可能出现两种结果:一是没有社会资本愿意参与进来,PPP模式成为一种摆设;二是成为政府融资平台的翻版。

  2政府对PPP项目的识别和风险控制存在缺陷

  PPP模式一经提出就备受各级政府关注,尤其是自上而下的推动,力度不小。但各地实践还处于比较浅显的阶段,对于PPP模式的认识和理解并不深入。现在大部分PPP项目的推广主要来自行业主管部门的建议由于PPP项目的各参与方对于如何科学地设计PPP模式存在认识或理解上的偏差,导致在实际操作过程中针对PPP模式中最关键的操作因素:如项目的风险分配方式项目的收费定价调整机制“PPP项目的保底量公共产品和服务的标准项目模式创新机制以及项目的交易结构设计等缺乏正确引导,很难达成共识,使得PPP项目难以落地尤其是市政基础设施项目,因为无法收费或是收费难度大,又不能采用BT模式,PPP协议内容无法达成一致。

  3市场对法律政策和政府履约的连续性、稳定性方面的担忧

  市场对政策法律变化、政府换届及政府履约方面风险的担忧,主要源于PPP项目的长期性和政府在契约签订及履行方面存在的问题。这也是制约PPP项目落地的一大阻碍。

  二、相关建议

  1为保障PPP项目的落地和效果的发挥,建议地方政府及相关部门加强对PPP政策的解读和学习,从根本上理解PPP的内涵,把握PPP模式的实质。在实施PPP项目的时候,做好充分准备,整理好思路,哪些项目适合开展PPP模式,哪些不适合,如何开展,地方政府要有一个清晰的思路,不是什么项目都推PPP。也可以请专业的咨询公司给地方政府做顾问,帮助进行项目梳理。

  2加快政府体制机制改革,转变思维方式,以开放、公平的态度对待社会资本。PPP模式更多的是一种管理模式,而不是解决某一具体问题的手段,地方政府不能过于注重PPP模式的融资功能。即便要解决具体问题,也必须是建立在政府科学的管理模式和正确的管理思维基础之上。

  3重视PPP示范项目的示范作用,总结项目的经验和教训,在具体操作中探索、领会、学习和总结PPP模式运作的相关经验。PPP模式推广的意义,更多的应当是推动地方政府管理理念的创新,将其从具体事务中抽身出来,推动市场化进程的加快和政府与市场关系的理顺。

  4政府对PPP模式的出发点和立足点不走偏,不要有太多私心,要将眼前利益与长远利益、自身利益与其他方面利益有机结合起来。

  综上所述,地方政府在本轮PPP热潮中,一定要用市场眼光对待PPP,用市场手段推行PPP,从而真正实现政府管理理念、管理思维和管理思路的创新。

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